上海強制拆違的主體——“行政機關”的范圍及其認定

根據《行政強制法》第三十四、三十五、三十七、四十七條的規定，行政機關可以依法強制拆除違法建筑，并規定了強制拆違過程中涉及的作出“行政決定”、作出“強制執行決定”、進行“催告”、進行“公告”、實施“強制拆除”等行為的多個“行政機關"。

這些“行政機關"是同一機關還是不同機關？具體是何機關？《行政強制法》并未予以明確，須結合《城鄉規劃法》有關規定進行理解。這一問題的厘清，對于明確行政主體，理順法律關系，強化行政程序，實現強制拆除違法建設過程中依法行政的關鍵所在。

1.縣級以上地方人民政府不具有強制拆除權

《行政強制法》第三十四條規定：“行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照本規定強制執行。”該條涉及兩個“行政機關"，一個是作出“行政決定”的機關，一個是“具有行政強制執行權”的機關。此處所指的兩個“行政機關”是否是同一“行政機關”？這個問題需要結合規劃專門法來回答。

作為規劃基本法的《城鄉規劃法》第六十八條規定：“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。”依據此條規定，違法建設強制執行權歸屬于行政機關，而不屬于人民法院。

《城鄉規劃法》將違法建設強制執行權一攬子授予了行政機關。在這一條文中，第一個“行政機關”，即作出“限期拆除；決定”的“行政機關”，為“城鄉規劃主管部門”；第二個“行政機關”，即實施“強制拆除”的“行政機關”，也就是“具有行政強制執行權的行政機關”。根據職權法定的原則，縣級以上地方人民政府（以下簡稱縣級以上政府）本身并不具有強制拆除的權力，而是具有責成有關部門的權力，即責成權。

2.被責成的行政機關依法具有強制拆除權

“行政主體在前面作出一個行政命令，并且該命令已經獲得最終效力，事后根據該命令實施一種強制行為，那么，事前的行政命令作為單獨的具體行政行為（命令性決定）對待，事后的行政強制行為便作為行政強制執行對待。”因此，依據《城鄉規劃法》第六十八條的規定，縣級以上政府做出責成有關部門強制拆除的命令性決定后，有關部門根據該命令實施強制拆除的行為應為行政強制執行。

《城鄉規劃法》第六十八條所規定的具有“強制拆除權”的行政機關為“建設I程所在地縣級以上地方人民政府責成的有關部門”。據此，《行政強制法》中規定的實施“強制拆除”的主體應為被責成的行政機關。行政執法過程中，被責成的行政機關可以分為兩類，一類是做出限期拆除決定的原機關，即城鄉規劃主管部門，在此稱為原處罰機關；另一類是原處罰機關之外的其他行政機關，包括土地、司法、公安等機關。

3.集中行使處罰權的行政機關可以實施強制拆除

目前，依據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第十六條，《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作通知》和《國.務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，經國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府決定，城市管理行政執法部門集中行使其他有關行政機關的行政處罰權，其中包括限期拆除在內的部分規劃行政處罰權。

通過《行政強制法》第十七條與《行政處罰法》第十六條的銜接，為城市管理行政執法部門集中行使與限期拆除有關的行政強制措施留下了余地。雖然《行政強制法》的規定中未包含行政強制執行。但是，城市管理行政執法部門作為做出限期拆除決定的原處罰機關，并不排除由縣級以上政府責成其作為強制拆除主體的可能。

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